Caracterização da decadência do direito potestativo da Administração de impor a penalidade de suspensão ou cassação do direito de dirigir, nos termos da Lei 14.229/2021.
Ao condutor ou proprietário de veículo que foi autuado e já teve encerrada a instância administrativa, na forma do artigo 290, III, do CTB, e teve por ocasião dessas infrações a instauração de processo de suspensão ou cassação do direito de dirigir, pode pela inércia do Detran ser beneficiado em razão das alterações promovidas no art. 282 do CTB pelas Leis 14071/2020 e 14.229/2021:
Caso a defesa prévia seja indeferida ou não seja apresentada no prazo estabelecido, será aplicada a penalidade e expedida notificação ao proprietário do veículo ou ao infrator, por remessa postal ou por qualquer outro meio tecnológico hábil que assegure a ciência da imposição da penalidade. (Redação dada pela Lei nº 14.229, de 2021)
§ 6º O prazo para expedição das notificações das penalidades previstas no art. 256 deste Código é de 180 (cento e oitenta) dias ou, se houver interposição de defesa prévia, de 360 (trezentos e sessenta) dias, contado: (Redação dada pela Lei nº 14.229, de 2021)
I - no caso das penalidades previstas nos incisos I e II do caput do art. 256 deste Código, da data do cometimento da infração; (Incluído pela Lei nº 14.229, de 2021)
II - no caso das demais penalidades previstas no art. 256 deste Código, da conclusão do processo administrativo da penalidade que lhe der c.ausa. (Incluído pela Lei nº 14.229, de 2021)
§ 7º O descumprimento dos prazos previstos no § 6º deste artigo implicará a decadência do direito de aplicar a respectiva penalidade. (Redação dada pela Lei nº 14.229, de 2021).
A partir de outubro de 2021, o Detran terá que notificar o condutor da imposição da penalidade de suspensão ou cassação no prazo de 180 ou 360 dias, a depender da apresentação de defesa prévia, contado do encerramento do processo administrativo da penalidade que lhe deu causa.
Portanto para o processo administrativo (infração de trânsito) que foi encerrado há mais de 180 ou 360 dias, a contar da data da vigência da Lei 14.229/2021, isto é, 21/10/2021, restou caracterizada a decadência na forma do artigo, § 6º, II, da Lei 9.503/97.
Em que pese entendimento contrário no Parecer proferido pelo Cetran.SP no processo: 14.00157245/2023-17, no sentido de que a aplicação dos prazos decadenciais estabelecidos no caput e no § 6º do artigo 282 do CTB pela lei nº 14.071/2020, que entrou em vigor em 12/04/2021, sendo posteriormente realocados ao § 6º do mesmo dispositivo pela Lei nº 14.229/2021, seria somente para os processos de suspensão e cassação do direito de dirigir, cujas infrações que lhes deram causa fossem cometidas sob o império da Lei nº 14.071/2020, ou seja, a partir de 12/04/2021, sem retroagir aos fatos anteriores.
Com o devido respeito, tal entendimento não merece prosperar, vejamos;
Deve-se aplicar a nova legislação também para os processos de suspensão e cassação do direito de dirigir, cujas infrações que lhes deram causa foram cometidas antes de 12/04/2021, invocando, para tanto, a retroatividade da norma mais benéfica.
Com efeito, muito se discute acerca da aplicabilidade do princípio da retroatividade da lei benéfica no direito administrativo punitivo.
A questão exige uma análise sobre a aplicação da lei no tempo e do postulado jurídico do tempus regit actum, que possuem matriz infraconstitucional na Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro, cujo artigo 6º assim dispõe:
Art. 6º A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.
O tempus regit actum consagra a regra da aplicabilidade da norma de direito material vigente à época da ocorrência do fato gerador. Contudo, tal preceito é mitigado pelo princípio da retroatividade da lei penal benéfica, previsto no artigo 5º, XL, da Constituição Federal, que dispõe:
XL – a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu;
Em outras palavras, podemos dizer que a Lei Penal deve retroagir somente para beneficiar o réu. Sobre o tema, muitos estudiosos defendem a retroatividade benéfica como princípio geral do direito, e não apenas de direito penal, motivo pelo qual seria possível sua aplicação no processo administrativo punitivo independente de previsão legal.
Nesse sentido, há de se destacar o brilhante voto da Min. Regina Helena Costa, cujo ensinamento dispensa quaisquer reparos: “Em meu entender, a retroação da lei mais benéfica é um princípio geral do Direito Sancionatório, e não apenas do Direito Penal. Quando uma lei é alterada, significa que o Direito está aperfeiçoando-se, evoluindo, em busca de soluções mais próximas do pensamento e anseios da sociedade. Desse modo, se a lei superveniente deixa de considerar como infração um fato anteriormente assim considerado, ou minimiza uma sanção aplicada a uma conduta infracional já prevista, entendo que tal norma deva retroagir para beneficiar o infrator. Constato, portanto, ser possível extrair do art. 5º, XL, da Constituição da República princípio implícito do Direito Sancionatório, qual seja: a lei mais benéfica retroage. Isso porque, se até no caso de sanção penal, que é a mais grave das punições, a Lei Maior determina a retroação da lei mais benéfica, com razão é cabível a retroatividade da lei no caso de sanções menos graves, como a administrativa”.
Vale acrescentar a existência de norma de direito não penal que expressamente determina a aplicabilidade do referido princípio aos ilícitos administrativo-tributários (art. 106, II, a e c, do CTN):
Art. 106. A lei aplica-se a ato ou fato pretérito:
II – tratando-se de ato não definitivamente julgado:
- a) quando deixe de defini-lo como infração;
- c) quando lhe comine penalidade menos severa que a prevista na lei vigente ao tempo da sua prática.
Quanto ao Direito Administrativo, é preciso destacar que não existe norma expressa proibindo a eficácia retroativa de suas normas jurídicas mais benéficas.
Além disso, não se pode negar a aplicabilidade dos institutos do Direito Penal ao Direito Administrativo, conforme o seguinte julgado:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. PRELIMINAR DE IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO REJEITADA. INFRAÇÃO DE TRÂNSITO. EXCESSO DE VELOCIDADE. ESTADO DE NECESSIDADE. AUSÊNCIA DE VOLUNTARIEDADE. DESCARACTERIZAÇÃO DA INFRAÇÃO.
(…)
- ENTREMOSTRA-SE PERFEITAMENTE POSSÍVEL O CONTROLE JUDICIAL DE ATO ADMINISTRATIVO TIDO COMO DESARRAZOADO PELA PARTE, SOBRETUDO QUANDO SE CONSIDERA QUE O ESTADO DE NECESSIDADE POR ELA ALEGADO – E AQUI COMPREENDIDO COMO UMA CAUSA DE EXCLUSÃO GERAL DA CULPABILIDADE – APLICA-SE AOS DEMAIS RAMOS DO DIREITO, INCLUSIVE, AO DIREITO ADMINISTRATIVO.
(…)
- RECURSO APELATÓRIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. (APL 844952720088070001DF 0084495-27.2008.807.0001, 1ª Turma Cível, 23/03/2010, DJ-e Pág. 77, Relator Flavio Rostirola) (grifo nosso).
O poder de punir do Estado na esfera administrativa provém da mesma fonte do Direito Penal, estando intimamente ligados, sendo que ambos os ramos derivam do texto constitucional.
No âmbito do poder punitivo estatal, o ramo que apresenta uma sanção mais áspera é o Direito Penal, possuindo, em razão disso, uma extensa gama de institutos e garantias jurídicas que visam uma maior proteção do indivíduo.
No entanto, o exercício do poder punitivo do Estado também é passível de ocorrer no Direito Administrativo, Tributário, Ambiental, entre outros. Quando há um sancionamento nestes ramos, é necessário que o procedimento esteja protegido por todas as garantias individuais previstas no sistema jurídico.
Portanto, a regra da retroatividade benéfica, por ter origem constitucional, não pode se restringir somente ao campo do Direito Penal e Tributário, devendo ser aplicada também ao Direito Administrativo, motivo pelo qual se mostra perfeitamente aplicável a retroatividade da lei mais benéfica no presente caso.
Não seria razoável que o indivíduo continuasse a responder por uma penalidade que deixou de existir, ou que se tornou mais branda. Parece evidente que a nova lei mais benéfica deve ser aplicada aos casos anteriores a sua vigência.
Foi exatamente o que ocorreu na Lei 11.334/06. O Estado, de forma unilateral e soberana, decidiu atenuar o rigor das infrações de trânsito por excesso de velocidade, com a consequente redução do valor da multa e da pontuação previstas no art. 218, do CTB.
A esse respeito, confira-se a seguinte ementa, na qual foi decidido que se deve privilegiar o princípio da retroatividade da lei mais benéfica nos processos administrativos relacionados à infração de trânsito.
ADMINISTRATIVO. INFRAÇÃO DE TRÂNSITO. RESOLUÇÃO CONTRAN Nº 202/06. LEI 11.334/06 QUE DEU NOVA REDAÇÃO AO ART. 218 DA LEI Nº 9.503/97. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO GERAL DE DIREITO DE RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. 1. Trata-se de apelação da sentença que denegou a segurança por não vislumbrar o direito líquido e certo alegado pelo impetrante, ao argumento de incidência da regra geral da irretroatividade da norma posterior (Lei 11.334/06), que deverá respeitar o ato jurídico da imposição da multa de trânsito, perfeito sob a égide da lei anterior (Lei 9.503/97). 2. À época dos fatos (31.05.2006) a Lei 11.334/06, que deu nova redação ao art. 218 da Lei no 9.503/97 (Código de Trânsito), ainda não existia. Porém quando do lançamento ocorrido em 10.08.2006 já se encontrava em vigor a referida Lei 11.334/2006. 3. O CONTRAN expediu a Resolução de nº 202 de 25.08.2006 no sentido de que as alterações do art. 218 do Código de Trânsito se aplicam, apenas, aos Autos de Infrações lavrados a partir de 26.07.2006. 4. Como todo e qualquer princípio, o da irretroatividade da lei, previsto tanto no art. 5º, XXXVI da CF/88, quanto no art. 6º da LICC não tem caráter absoluto. 5. A própria CF/88, expressa em seu art. 5º, XL a retroatividade da lei benigna. 6. A legislação infraconstitucional igualmente prevê a possibilidade de retroação para beneficiar. É o caso do art. 106 do CTN que elenca as possibilidades de aplicação da lei ao fato pretérito. 7. A despeito da Resolução do CONTRAN, a necessária ponderação sobre a aplicação dos princípios em comento, infere-se que o melhor direito está na aplicação retroativa da lei mais benéfica, privilegiando-se, assim, o princípio geral de direito de retroatividade da lei mais benéfica. 8. Reforma da sentença para conceder a segurança no sentido de determinar a aplicação retroativa da Lei 11.334/06, às Notificações de Atuação de nºs 6142278 e 6142279 aplicadas ao impetrante. 9. Apelação provida. (AC 200881000113950, Desembargador Federal Rogério Fialho Moreira, TRF5 – Primeira Turma, DJE – Data::22/07/2010 – Página::378.) – grifo nosso.
A retroatividade da norma mais benéfica é, portanto, aplicável sempre quando há o exercício do jus puniendi pela administração pública. Foi nesse sentido a decisão do STJ no início de 2018 no RMS 37.031-SP, julgado em 8/2/18.
Na oportunidade, ao reformar decisão proferida pelo TJ/SP, o STJ reconheceu a aplicabilidade do princípio constitucional da retroatividade da lei penal mais benéfica também ao Direito Administrativo Sancionador.
A interpretação adotada pela Corte Superior nada mais é do que um reflexo lógico da garantia constitucional estampada no inciso XL do art. 5º da Constituição da República, de modo que a retroatividade da lei mais benigna é um princípio constitucional implícito que vale para todo o exercício do jus puniendi estatal, aí incluído os procedimentos administrativos.
Note-se, a esse respeito, o voto-vista proferido pelo ministro Carlos Ayres Britto no julgamento do RE 600.817, por meio do qual assevera que:
Em sede de interpretação do encarecido comando que se lê no inciso XL do seu art. 5º, a Constituição não se refere à lei penal como um todo unitário de normas jurídicas, mas se reporta, isto sim, a cada norma que se veicule embutido em qualquer diploma legal. (STF. RE 600817, relator min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 30/10/14).
Em semelhante linha, reconheceu o ministro Luiz Fux, em voto proferido também no julgamento do RE 600.817, que o “princípio da isonomia impede que dois sujeitos sejam apenados de forma distinta apenas em razão do tempo em que o fato foi praticado, porquanto a valoração das condutas deve ser idêntica antes e depois da promulgação da lei, exceto nos casos em que a legislação superveniente seja mais gravosa”.
Dessa forma, diante de uma alteração legislativa benéfica ao administrado, o Estado deve aplicá-la integralmente. Isso porque, que se a norma superveniente for mais favorável, não pode o Estado exigir ou punir o administrado com base na norma anterior mais severa, nem mesmo valer-se do argumento de que “o tempo rege o ato” (tempus regit actum).
Roberto de Faria - advogado - especialista em Direito de Trânsito e da Pessoa com Deficiência.